R-Serwis

Na niniejszej stronie omówiono regulacje dotyczące ochrony własności i kwestii pokrewnych w konstytucjach Polski od 1921 roku, a szczególności w obowiązującej Konstytucji z 1997 r., orzecznictwo TK, SN i NSA, zagadnienie zgodności z konstytucją pozbawienia mienia w okresie PRL oraz aktualnych możliwości dochodzenia wynikających stąd roszczeń, a także konstytucyjność nowego projektu ustawy reprywatyzacyjnej.

Ustawy i dekrety nacjonalizacyjne i ich obecne skutki prawne a przepisy konstytucyjne

Orzecznictwo TK

*Oznaczenie orzeczenia* (data i sygnatura)	Przedmiot orzeczenia	*Rodzaj orzeczenia*
1990.09.19 (sygn. W 3/89)	reforma rolna	uchwała interpretacyjna, powszechnie obowiązująca
1996.04.16 (sygn. W 15/95)	reforma rolna (ponownie)	uchwała interpretacyjna, powszechnie obowiązująca
2000.01.12 (sygn. P 11/98)	czynsze regulowane w prywatnych kamienicach	stwierdzenie niezgodności przepisu z konstytucją
2000.03.14 (sygn. P 5/99	nacjonalizacja prywatnych gruntów zajętych pod drogi publiczne w dniu 1.1.1999 (2000)	stwierdzenie zgodności przepisu z konstytucją
2001.10.24 (sygn. SK 22/01)	zakres pojęcia „wywłaszczonej” nieruchomości, która podlega zwrotowi w razie jej niewykorzystania na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej	stwierdzenie niezgodności przepisu z konstytucją
2001.11.28 (sygn. SK 5/01)	reforma rolna (ponownie)	umorzenie (z powodu utraty mocy przez dekret)
2001 ??? ...	dekret o gruntach warszawskich	??? umorzone z przyczyn formalnych
2002.10.02 (sygn. K 48/01)	czynsze regulowane w prywatnych kamienicach (ponownie)	stwierdzenie niezgodności przepisu z konstytucją
2002.10.29 (sygn. SK 20/02)	nacjonalizacja podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (ustawa z 1946 r.)	umorzenie (z powodu niewyczerpania toku instancji)
2002.12.11 (sygn. SK 17/02)	brak możliwości dochodzenia odszkodowania przez byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości	umorzenie (z powodu ... ?)
2002.12.19 (sygn. K 33/02)	realizacja uprawnień zabużańskich	stwierdzenie niezgodności przepisu z konstytucją

Szczegółowe omówienie powyższych orzeczeń – patrz Orzecznictwo TK w sprawach własnościowych i pokrewnych (wybrane, od roku 1990).

Publikacje

Wzmianka o nie-legitymizacji prawnej PKWN i KRN, której uchwaliły dekret o reformie rolnej:

Rekompensaty za sowieckie represje, Jerzy Kranz (ISP) („Rz”, 1996.07.08).

Rozważania prawne przewodniczącego komisji d/s ustawy reprywatyzacyjnej Senatu RP

Jak słusznie oddać niesłusznie odebrane. Ochrona konstytucyjna własności a reprywatyzacja, Piotr Ł.J. Andrzejewski, senator RP, („Rz”, 22.03.2001)

Patrz także

§ uzasadnienia powyższych orzeczeń: Orzecznictwo TK (wybrane) (poniżej);

§ sprawy oczekujące na rozpatrzenie;

Projekty ustawy reprywatyzacyjnej – konstytucyjność założeń

Przyjęte w Czechach ograniczenia obszaru zwracanych nieruchomości zniesiono po stwierdzeniu ich sprzeczności z konstytucją (Trudne nie znaczy niemożliwe. Jak reprywatyzowano Europę, Piotr Marquardt, „Rz”, 18.01.2001).

Węgierski Trybunał Konstytucyjny uznał, że reprywatyzacja na Węgrzech została przeprowadzona z naruszeniem konstytucji, która mówi, że wartość odszkodowania nie może rażąco odbiegać od poniesionej szkody, co miało tam miejsce – zauważył Krzysztof Łaszkiewicz, wiceminister skarbu państwa (Opozycja prosi o weto. SLD chce przedstawić swój projekt w nowej kadencji sejmu, ZP, „Rz”, 21.02.2001).

Przedstawiciele Ministerstwa Skarbu Państwa twierdzą, że osoby pozbawione mienia mają możliwość dochodzenia przed Trybunałem w Strasburgu wypłaty odszkodowań nie tylko z tytułu samego pozbawienia własności, ale także z tytułu utraconych korzyści związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Ustawa reprywatyzacyjna z 2001 r. (zawetowana przez prezydenta) zakładała odszkodowania za samą tylko własność utraconego mienia i tylko w wysokości 50 procent. Nawet jednak takie zasady pododawały wątpliwości, czy nie narusza ona praw nabytych właścicieli do 100-procentowego odszkodowania (por. publikację: Połowiczne zadośćuczynienie, Beata Bociąg, „Prawo i Życie” nr 13/1999 (1766)).

Tym bardziej niezgodne z Konstytucją są nowe rządowe projekty ustawy reprywatyzacyjnej AD 2002, przewidujące rekompensaty na poziomie 10% wartości utraconego mienia, w bonach realizowanych w terminie kilku lat.

Ochrona własności i dziedziczenia w Konstytucjach Polski od roku 1921

Poniżej omówiono krótko ochronę własności i dziedziczenia oraz prawa z nimi związane w zagadnieniach reprywatyzacyjnych (zakaz dyskryminacji, prawo do odszkodowania) i środki ich ochrony (prawo do sądu) przewidziane przez przepisy konstytucyjne obowiązujące w poszczególnych okresach.

Najnowsze orzecznictwo wywodzi niekiedy z przepisów konstytucji – niby tylko formalnie obowiązujących w poszczególnych okresach – skutki o fundamentalnym znaczeniu w sprawach reprywatyzacyjnych. Patrz publikacja na temat orzeczenia uznającego za bezprawne, bo niezgodne z konstytucją z 1952 roku, wywłaszczenie gruntu rolnego na cele utworzenia ogródków działkowych.

Konstytucja z roku 1921 (tzw. marcowa)

Dz. U. nr 1921.44.267

Uznawała własność – zarówno prywatną (indywidualną i zbiorową) oraz publiczną (instytucji, samorządu i państwa) za jedną z najważniejszych podstaw ustroju społecznego. Ograniczenie lub zniesienie własności dopuszczała wyłącznie na mocy ustawy, ze względów wyższej użyteczności i za odszkodowaniem (art. 99).

Uchylona przez Konst1935, za wyjątkiem 12 artykułów odnoszących się do praw i obowiązków obywatelskich.

W 1944 roku została uznana przez PKWN (Manifest1944) za Konstytucję nadal obowiązującą.

Konstytucja z roku 1935 (tzw. kwietniowa)

Dz. U. nr 1935.30.227

Uchyliła Konstytucję marcową z 1921 roku, utrzymując jednak w mocy 12 jej artykułów określających prawa i obowiązki obywatelskie, w tym prawo własności.

Manifest Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) z dnia 22 lipca 1944 r.

Dz. U. nr 1944.1.1 (zał.)

Utrzymywała w mocy (reanimowała nie obowiązującą od 1935 r.) Konstytucję marcową z 1921 roku i jej podstawowe założenia.

(...) Krajowa Rada Narodowa i Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego działają na podstawie konstytucji z 17 marca 1921 roku, jedynie obowiązującej konstytucji legalnej, uchwalonej prawnie. Podstawowe założenia konstytucji z 17 marca 1921 roku* obowiązywać będą aż do zwołania wybranego w głosowaniu powszechnym, bezpośrednim, równym, tajnym i stosunkowym Sejmu Ustawodawczego, który uchwali, jako wyraziciel woli narodu, nową konstytucję.

(...) Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego, (...), deklaruje uroczyście przywrócenie wszystkich swobód demokratycznych, równości wszystkich obywateli

(...) Własność, zrabowana przez Niemców poszczególnym obywatelom, chłopom, kupcom, rzemieślnikom, drobnym i średnim przemysłowcom, instytucjom i kościołowi, będzie zwrócona prawowitym właścicielom. (...)

Majątek narodowy, skoncentrowany dziś w rękach państwa niemieckiego oraz poszczególnych kapitalistów niemieckich, a więc wielkie przedsiębiorstwa przemysłowe, handlowe, bankowe, transportowe oraz lasy, przejdą pod Tymczasowy Zarząd Państwowy. W miarę regulowania stosunków gospodarczych nastąpi przywrócenie własności. (...)

Zniesione zostaną niemieckie znienawidzone zakazy, krępujące działalność gospodarczą, obrót handlowy między wsią i miastem. Państwo popierać będzie szeroki rozwój spółdzielczości. Inicjatywa prywatna, wzmagająca tętno życia gospodarczego, również znajdzie poparcie państwa. (...)

* Jednym z tych podstawowych założeń konstytucji marcowej z 1921 r. była zasada ochrony własności i prawa dziedziczenia i wywłaszczenia wyłącznie za słusznym odszkodowaniem i tylko na cele publiczne (por. art. 99, utrzymany także później w mocy przepisami wprowadzającymi Konstytucję Kwietniową z 1935 r. obowiązującymi podczas głównych powojennych nacjonalizacji.

Ustawa konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów RP (tzw. Mała konstytucja)

Dz. U. nr 1947.18.71

W art. 1 powoływała się na (= utrzymywała w mocy, reanimowała) Konstytucję marcową z 1921 roku i jej podstawowe założenia:

„Do czasu wejścia w życie nowej konstytucji RP Sejm Ustawodawczy, jako organ władzy zwierzchniej Narodu Polskiego i w oparciu o podstawowe założenia Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r., zasady Manifestu PKWN z dnia 22 lipca 1944 r., (...) postanawia co następuje ...”

Przypomnijmy, że Konstytucja marcowa z 1921 roku została uchylona przez Konstytucję kwietniową z 1935 r., za wyjątkiem 12 artykułów tej pierwszej, które określały prawa i obowiązki obywatelskie, w tym prawo własności.

Deklaracja Sejmu Ustawodawczego z dnia 22 lutego 1947 roku

Dz. U. nr 1947.18.71

(...) Sejm Ustawodawczy, jako organ władzy zwierzchniej Narodu Polskiego, deklaruje uroczyście, iż (...) będzie kontynuować realizację podstawowych praw i wolności obywatelskich, jak:

a) równość wobec prawa (...)

b) nietykalność osobistą, ochronę życia i mienia obywateli, (...)

Konstytucja z dnia 22 lipca 1952 roku (stalinowska)

Dz. U. nr 1952.33.232

„Wcielając w życie wiekopomne wskazania Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 22 lipca 1944 r. (...)” (Preambuła, ust. 4); przypomnijmy, że Manifest PKWN zapowiadał ochronę własności i wspieranie prywatnej inicjatywy w gospodarce.

Art. 12. PRL uznaje i ochrania na podstawie obowiązujących ustaw indywidualną własność i prawo dziedziczenia ziemi, budynków i innych środków produkcji należących do chłopów, rzemieślników i chałupników.

Art. 13. PRL poręcza całkowitą ochronę oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli.

A więc – a contrario – PRL nie poręczał całkowitej ochrony i prawa dziedziczenia własności nie-osobistej obywateli (są to na przykład przedsiębiorstwa, szczególnie większe) oraz własności osób prawnych (na przykład spółek).

Ustawa konstytucyjna nowelizująca z 1976 roku

Dz. U. nr 1976.7.36

Art. 11. 1. Podstawę ustroju społeczno-gospodarczego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej stanowi socjalistyczny system gospodarczy, oparty na uspołecznionych środkach produkcji i socjalistycznych stosunkach produkcji.

Art. 12. 1. Mienie ogólnonarodowe, a w szczególności: złoża mineralne, podstawowe źródła energii, grunty państwowe, wody, lasy państwowe, kopalnie, państwowe przedsiębiorstwa przemysłowe, rolne i handlowe, państwowe urządzenia komunalne, banki, państwowe zasoby mieszkaniowe, drogi, państwowe środki komunikacji, transportu i łączności, radio, telewizja i film, państwowe instytucje socjalne, oświatowe, naukowe i kulturalne - podlega szczególnej trosce i opiece państwa oraz wszystkich obywateli.

Z powyższego wynikałoby, że także mienie prywatne podlegało opiece państwa, tyle że nie „szczególnej”; i tak niestety było rzeczywiście ...

Art. 17. Polska Rzeczpospolita Ludowa uznaje i ochrania na podstawie obowiązujących ustaw indywidualną własność i prawo dziedziczenia ziemi, budynków i innych środków produkcji należących do chłopów, rzemieślników i chałupników.

A więc – a contrario – PRL nie ochraniał środków produkcji należących do kamieniczników, fabrykantów, czy kupców.

Art. 18. Polska Rzeczpospolita Ludowa poręcza całkowitą ochronę oraz prawo dziedziczenia własności osobistej obywateli.

A więc – a contrario – PRL nie poręczał całkowitej ochrony (a jedynie ochronę ograniczoną) i prawa dziedziczenia własności nie-osobistej obywateli (są to na przykład przedsiębiorstwa, szczególnie większe) oraz własności osób prawnych (na przykład spółek).

Art. 67. 2. Obywatele Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają równe prawa bez względu na płeć, urodzenie, wykształcenie, zawód, narodowość, rasę, wyznanie oraz pochodzenie i położenie społeczne.

Art. 86. 3. Odwołania, skargi i zażalenia obywateli powinny być rozpatrywane i załatwiane szybko i sprawiedliwie. Winni przewlekania albo przejawiający bezduszny i biurokratyczny stosunek do odwołań, skarg i zażaleń obywateli pociągani będą do odpowiedzialności.

Art. 87. 3. Przepadek mienia może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych ustawą, na podstawie prawomocnego orzeczenia.

Ustawa konstytucyjna nowelizująca z 1989 roku

Dz. U. nr 1989.???

Nowo wprowadzony art. 1 stanowił, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym.

Doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że pojęcie to obejmuje w szczególności zasadę ochrony praw słusznie nabytych, w tym prawa własności i innych roszczeń majątkowych.

Właściwe znaczenie prawa własności przywrócone zostało w Polsce uchwaloną w 1989 r. nowelizacją do Konstytucji PRL. Art. 7 Konstytucji otrzymał mianowicie brzmienie: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem."

Sformułowanie to jest zbliżone do art. 99 Konstytucji Marcowej z 1921 r., utrzymanemu w mocy przepisami wprowadzającymi Konstytucję Kwietniową z 1935 r., obowiązującymi podczas głównych powojennych nacjonalizacji.

Konstytucja z 1997 roku (aktualna)

Patrz: Aktualna Konstytucja a reprywatyzacja.

Konstytucja z 1997 roku (aktualna)

Tekst Konstytucji (Dz. U. nr 1997.78.483 z dnia 16 lipca 1997 r.) (serwer TK)

Konstytucja weszła w życie z dniem 16 października 1997 r., tj. 3 miesiące po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw (art. 243).

Zakres temporalny stosowania przepisów nowej Konstytucji

Wobec braku przepisów przejściowych przyjąć wypada, że przepisy nowej Konstytucji gwarantujące „lepsze” prawa obywatelskie niż przepisy poprzednio obowiązujące stosuje się raczej wyłącznie do zdarzeń mających miejsce dopiero po wejściu Konstytucji w życie (16 października 1997).

Konstytucyjna zasada niedziałania prawa wstecz wyłącza, w sprawie o odszkodowanie [od Skarbu Państwa], uwzględnienie przepisu art. 77 Konstytucji [chodzi o pełne odszkodowanie za – nawet niezawinione – szkody wyrządzone przez funkcjonariusza państwowego)] do oceny zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie Konstytucji, chyba że naruszenie tej zasady nie wywołuje kolizji z innymi zasadami konstytucyjnymi (wyrok SN z dnia 15.05.2000 r., II CKN 263/00, OSN-IC nr 11/2000).

Pojawiają się jednak postulaty objęcia zasadą pełnego odszkodowania szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem organów państwa także zdarzenia sprzed wejścia w życie aktualnej Konstytucji (por. P. Granecki, Glosa do wyroku SN z dnia 15 maja 2000 r. (II CKN 293/2000), Palestra nr 2001/11-12, s. 225).

Zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji z pierwszeństwem przed ustawami zwykłymi

Art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji

Sądy mogą orzekać bezpośrednio na podstawie przepisów Konstytucji, a w przypadku, gdy przepis rozporządzenia wykonawczego lub ustawy zwykłej jest niezgodny z Konstytucją, mają także prawo odmówić zastosowania tego przepisu przy orzekaniu.

Przykłady z orzecznictwa

1. prawo do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki: Kasacja jest uzasadniona z uwagi na naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Według tego przepisu każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego (z wyjątkami określonymi w ust. 2 tego artykułu) rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ponieważ Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej (art. 8 Konstytucji), to przepisy wyłączające drogę sądową w sprawie, która była przedmiotem postępowania dyscyplinarnego, nie mogą być stosowane. Wejście w życie Konstytucji z 1997 r. spowodowało więc zmianę w orzecznictwie Sądu Najwyższego w tym przedmiocie (postanowienie SN z dnia 1999.10.22, I PKN 216/99, OSNAP 2001/5/165);

2. prawo do informacji publicznej: Przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji RP mógł być samodzielną podstawa żądania udzielenia informacji o działalności organów gminy (wyrok NSA z dnia 30.01.2002 (sygn. II SA 717/01, Wokanda 2002/7-8/68));

3. prawo do pełnego wynagrodzenia szkodę (odszkodowanie) wyrządzoną bezprawnym działaniem władzy publicznej: Art. 77 ust. 1 Konstytucji może stanowić podstawę roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie w postępowaniu podatkowym decyzji niezgodnej z prawem, następnie uchylonej wskutek odwołania podatnika (wyrok SN z dnia 6 lutego 2002 r., sygn. V CKN 1248/00, BSN 6/2002); por. także: Odszkodowanie za decyzje niezgodna z prawem. Nie ma podstaw w ordynacji podatkowej, są w konstytucji (Izabela Lewandowska, „Rz”, 2002.08.17);

4. niezgodność z konstytucją wywłaszczenia gruntu rolnego na cele ogrodów działkowych (także przed 1990 r.): własność indywidualnych gospodarstw rolnych podlega ochronie (art. 10 ust. 1 Konstytucji z 1952 r.) (wyrok SN z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. III RN 77/99, Gospodarstwo rolne na ogródki działkowe. Orzeczenie nieważne, grunty trzeba zwracać, Izabela Lewandowska, „Rz”, 1999.08.09);

Patrz także – Orzecznictwo SN i NSA.

Zasada proporcjonalności koniecznego ograniczenia prawa obywatelskiego do realizowanego celu

Art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zasada równości obywateli wobec prawa (zakaz dyskryminacji)

Inaczej prawo do równego traktowania przez władze publiczne obywateli i podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej (zakaz dyskryminacji)

Art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Patrz na przykład wyrok TK w/s bezprawnego zróżnicowania uprawnień studentów studiów dziennych i zaocznych (ulgi paszportowe) (2002).

Prawo do pełnego wynagrodzenia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem organu władzy publicznej

Art. 77 ust. 1 Konstytucji

Orzecznictwo SN i komentatorzy zgodni są, że w razie wyrządzenia obywatelowi lub innemu podmiotowi przez władzę publiczną szkody już po wejściu w życie obecnej Konstytucji (np. dalsze bezprawne korzystanie z nieruchomości), władza ta zobowiązana jest do wynagrodzenia powstałej szkody w pełnym zakresie, tj. nie tylko poniesionej straty materialnej (np. straty budynku), ale także tzw. utraconych korzyści (np. utraconego czynszu za dzierżawę utraconej nieruchomości), a nawet szkód moralnych.

Art. 77 ust. 1 konstytucji otworzył nowy etap, samodzielnie określiwszy warunki odpowiedzialności władzy publicznej za działanie (zaniechanie) niezgodne z prawem. Wcześniej, „po 1945 r. o żadnej odpowiedzialności władzy publicznej za akty władzy mowy być nie mogło”. (...) W praktyce niemożliwe było dochodzenie, na podstawie art. 418 KC, roszczeń odszkodowawczych z tytułu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych. Dopiero art. 160 kpa i podobne przepisy dały rzeczywistą możliwość dochodzenia odszkodowania (por.: Konstytucja a odpowiedzialność władzy publicznej. Rozważania prezesa Trybunału Konstytucyjnego, Marek Safjan, „Rz”, 2001.12.24).

RPO zaskarżył do TK przepis art. 160 § 1 KPA ograniczający odszkodowanie za nieważną decyzję administracyjną do samej straty („szkody rzeczywistej”), z pominięciem tzw. utraconych korzyści; patrz: Trzeba dostrzec utracone korzyści. Rzecznik do Trybunału Konstytucyjnego o odpowiedzialności władzy publicznej za szkodę (I.L., Rz, 2002.05.02). TK nie wyznaczył jeszcze terminu rozpatrzenia sprawy (sygn. K 20/02).

W precedensowym wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. V CKN 1248/00, BSN 6/2002) Sąd Najwyższy uznał art. 77 ust. 1 Konstytucji za samodzielną podstawę żądania pełnego odszkodowania od władz publicznych za niezgodne z prawem działanie jego organów (Odszkodowanie za decyzje niezgodna z prawem. Nie ma podstaw w ordynacji podatkowej, są w konstytucji (Izabela Lewandowska, Rz, 2002.08.17).

Patrz także: wyrok TK z 2001 r. w/s odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych na tle art. 417 i 418 kc.

Prawo do zaskarżania orzeczeń administracyjnych i sądowych

art. 78 Konstytucji

Prawo do sądu

Art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji

Obejmuje w szczególności prawo do niewygórowanych opłat sądowych (por. postanowienie SN z dnia 1995.01.11 (sygn. III ARN 75/94, OSNAP 1995/9/106).